Będą surowe kary za ukryte reklamy polityczne. Obawy nadawców i wydawców

Projekt ustawy o przejrzystości i targetowaniu reklamy politycznej to wdrożenie unijnych przepisów, które chronią uczciwość wyborów. Nowe przepisy mają zmusić polityków do jawności finansowej. Konsumenci muszą wiedzieć, kto stoi za danymi działaniami reklamowymi.

Unia Europejska zdecydowała się na rozporządzenie 2024/900 w tej sprawie po aferze Cambridge Analytica. Firma konsultingowa wykorzystała dane 87 mln użytkowników Facebooka do targetowania reklam politycznych. Miało się to przyczynić do wyjścia Wielkiej Brytanii z UE i wygranej Donalda Trumpa w wyborach prezydenckich. Dane były też wykorzystywane w krajach afrykańskich.

Projekt przewiduje, że Państwowa Komisja Wyborcza będzie krajowym punktem kontaktowym i organem nakładającym administracyjne kary pieniężne, a nadzór sektorowy przypadnie trzem instytucjom: prezesowi Urzędu Komunikacji Elektronicznej (przedsiębiorcy komunikacji elektronicznej), Krajowej Radzie Radiofonii i Telewizji (dostawcy usług medialnych i platformy wideo) oraz prezesowi Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów (pozostałe podmioty). Prezes Urzędu Ochrony Danych Osobowych ma nadzorować dane osobowe.

Z uzasadnienia wynika, że celem jest zwiększenie przejrzystości finansowania i targetowania przekazów politycznych. Przewidziano obowiązek jednoznacznych oznaczeń reklamy politycznej, wskazanie sponsora i finansowania, ograniczenia profilowania oraz tryb nakładania kar administracyjnych.

PKW miałaby centralnie wydawać decyzje o karach dla polityków, partii politycznych, komitetów wyborczych, wydawców, mediów, domów mediowych, agencji reklamowych lub platform internetowych na wniosek organu prowadzącego postępowanie. Kary mogą sięgać 6 proc. rocznego dochodu lub do 6 proc. rocznego światowego obrotu sponsora lub dostawcy usług reklamowych.

Grzywny mogą być nałożone na przykład za brak oznaczeń sponsora, wykorzystanie danych o poglądach użytkownika bez jego zgody, przyjmowanie reklam politycznych od podmiotów spoza Unii Europejskiej w krótkim czasie przed wyborami i nieusunięcie treści reklamowych, które mają stanowić naruszenie przepisów.

W projekcie zapisano, że postępowania można wszczynać z urzędu, na wniosek przedsiębiorcy lub osoby fizycznej, a organ właściwy może stosować środki z art. 22 ust. 5 rozporządzenia (np. nakaz zaprzestania naruszeń). Od decyzji PKW w sprawie kary przysługiwałoby odwołanie do Sądu Okręgowego w Warszawie — sądu ochrony konkurencji i konsumentów, w terminie 14 dni od doręczenia.

Jak wynika z materiałów senackich komisji, w trakcie konsultacji opinie przesłali m.in. Krajowa Rada Radiofonii i Telewizji, Związek Pracodawców Branży Internetowej IAB Polska, Izba Wydawców Prasy, prezes Urzędu Komunikacji Elektronicznej, Państwowa Komisja Wyborcza oraz Krajowa Izba Gospodarcza Elektroniki i Telekomunikacji, zrzeszająca m.in. Grupę Polsat Plus, TVN Warner Bros. Discovery, Telewizję Polską i Telewizję Puls.

KRRiT podkreśliła, że w kampaniach wyborczych i referendalnych to PKW, zgodnie z doświadczeniem, powinna być organem właściwym w sprawach przejrzystości i targetowania. Jednocześnie Rada oceniła, że miesięczny termin na przeprowadzenie postępowania może być za krótki, biorąc pod uwagę czas niezbędny na pozyskanie informacji od podmiotów.

IAB Polska wskazało na niejednoznaczne wyodrębnienie organów nadzorczych wobec dostawców usług pośrednich w rozumieniu aktu o usługach cyfrowych. Organizacja postuluje jednoznaczne przypisanie kompetencji oraz mechanizm koordynacji z koordynatorem ds. usług cyfrowych.

Związek wnosi też o: doprecyzowanie zasad nakładania kar, ograniczenie ryzyka równoległych postępowań; wydłużenie terminu na odwołanie do jednego miesiąca; proporcjonalność odpowiedzialności w złożonym łańcuchu reklamy cyfrowej; jasne ramy czasowe przedawnienia sankcji oraz usunięcie dublowania przepisów rozporządzenia w ustawie.

IAB zwrócił uwagę na projektowy mechanizm, w którym PKW nakłada kary, choć nie prowadziła postępowania od początku, co może utrudniać pełne zapoznanie się ze sprawą. Organizacja krytycznie oceniła możliwość karania mimo zaprzestania naruszenia, podnosząc, że może to osłabiać motywację do szybkich działań naprawczych.

Według pisma prezesa UKE definicja organów sektorowych jest niejasna i może prowadzić do sporów o właściwość, w tym w zakresie wszczynania spraw i kontroli. Prezes UKE zwrócił uwagę, że PKW, jako organ nakładający kary, powinna mieć kompetencje w sposób ciągły, a nie tylko w okresie kampanii.

W ocenie UKE warto rozważyć m.in. doprecyzowanie wniosku o nałożenie kary, przeniesienie części przepisów i uściślenie trybu przekazywania akt (kopii) oraz dodanie przepisów egzekucyjnych i odsyłających do Ordynacji podatkowej. UKE szacuje też potrzebę zwiększenia zatrudnienia o pięć etatów na realizację nowych zadań.

Państwowa Komisja Wyborcza w obszernym stanowisku odniosła się negatywnie do założeń, które przewidują nadanie jej szerokich kompetencji nadzorczych i sankcyjnych. PKW oceniła, że takie rozwiązanie — "godzi w wiarygodność procesów wyborczych" oraz naraża organ na zarzuty stronniczości; stoi w sprzeczności z dotychczasową "zero-jedynkową" praktyką PKW, w której konsekwencje finansowe wynikają z mocy prawa, a nie z uznaniowych decyzji; mogłoby ingerować w wolność słowa w trakcie kampanii i destabilizować organizację wyborów, zwłaszcza w ostatnim miesiącu przed głosowaniem.

PKW wskazała również, że definicje w rozporządzeniu 2024/900 są szerokie i niejednoznaczne, co potęguje ryzyko uznaniowości. Wskazano przykłady działań globalnych platform, które zapowiadały ograniczenie reklam politycznych w UE z uwagi na niepewność regulacyjną.

Izba Wydawców Prasy pozytywnie oceniła scentralizowanie decyzji o karach w PKW jako instrument ujednolicający praktykę, ale zgłosiła wątpliwości proceduralne co do asymetrii informacji między organem sektorowym a PKW. IWP proponuje obowiązek pisemnego uzasadnienia przez PKW odejścia od propozycji organu prowadzącego.

Izba zwróciła też uwagę na brak implementacji reguły z art. 25 ust. 1 zd. 3 rozporządzenia 2024/900 nakazującej uwzględnianie wolności prasy i wypowiedzi przy wymiarze kary. Postuluje dodanie dyrektywy proporcjonalności i gwarancji proceduralnych dla wydawców w okresie kampanii, a także złagodzenie podejścia do karania po usunięciu naruszeń.

KIGEiT ocenia, że rozproszony model nadzoru (UKE, KRRiT, UOKiK + PKW) grozi niespójnością i wzrostem kosztów compliance, zwłaszcza przy równoległych ocenach tej samej kampanii. Izba proponuje konsolidację kompetencji rejestrowych i nadzorczych w jednym organie — PKW, z zachowaniem roli UODO przy danych osobowych.

Organizacja postuluje również: wprowadzenie objaśnień prawnych PKW o charakterze gwarancyjnym (soft law); obligatoryjną procedurę uprzedniego wezwania do usunięcia naruszeń przed karą; terminy przedawnienia nakładania kar (np. rok od zakończenia emisji); wyłączenie odpowiedzialności wydawców działających z należytą starannością, gdy błąd leży po stronie sponsora; cykliczny raport ewaluacyjny wpływu regulacji na rynek oraz jasne przepisy przejściowe bez działania wstecz.

Z dokumentów komisji wynika, że przedstawicielką do dalszych prac nad projektem jest senator Joanna Sekuła. Projekt zakłada wejście w życie po trzech miesiącach od ogłoszenia. Uczestnicy konsultacji podnoszą, że bez doprecyzowania podziału kompetencji i trybu koordynacji (w tym z DSA) rynek może mierzyć się z równoległymi postępowaniami, niepewnością interpretacyjną i ryzykiem "efektu mrożącego" wobec mediów.

Wskazywane przez IAB Polska, IWP i KIGEIT postulaty — od wydłużenia terminu odwoławczego, przez test proporcjonalności i objaśnienia prawne, po przedawnienie sankcji — mają ograniczyć ryzyko nadmiernych obciążeń dla wydawców, szczególnie w modelach programatycznych i w okresie kampanii wyborczych.