Prezes UOKiK o sporze wydawców z Google: "Opcja atomowa wciąż jest na stole" [WYWIAD]

Od razu postawiliście zarzuty, bez wcześniejszego postępowania. Dowody są tak mocne?

Jeżeli z dodatkowych źródeł mamy materiały wystarczające, aby potwierdzić istnienie praktyki, nie musimy prowadzić postępowania wyjaśniającego. Wówczas jesteśmy w stanie bardzo szybko przejść bezpośrednio do stawiania zarzutów. Z podobnymi sytuacjami w przeszłości już się w UOKiK spotykaliśmy. Ta sytuacja była dla nas na tyle jasna i transparentna, że od razu wszczęliśmy formalne postępowanie i postawiliśmy zarzuty spółkom z grupy Google.

Co teraz będzie się działo?

Teraz piłeczka jest po stronie przedsiębiorcy. Dzisiaj Google musi przede wszystkim wyjaśnić nam swoje zachowanie w procesie negocjacji. W szczególności chcemy wiedzieć, dlaczego nie dopełnili obowiązków prawnych i nie przekazali wymaganej ustawą dokumentacji, aby te negocjacje z wydawcami były prowadzone w sposób uczciwy i transparentny.

Dlaczego akurat teraz się tym zajęliście? Wydawcy przyszli z prośbą o pomoc?

Otrzymywaliśmy sygnały wskazujące na możliwość stosowania przez tego przedsiębiorcę praktyk naruszających obowiązujące przepisy. Ze względu na jego znaczącą pozycję rynkową, w tym pozycję dominującą na wielu rynkach, uznaliśmy za konieczne szczegółowe zbadanie tych praktyk i wyjaśnienie wszelkich wątpliwości.

Niezależnie od tego obserwowaliśmy działania naszych odpowiedników we Francji i Hiszpanii oraz Komisji Europejskiej. Google prezentował analogiczną postawę w relacjach z wydawcami przy negocjacjach dotyczących wynagrodzenia za korzystanie z ich materiałów dziennikarskich.

Gdzie w takim razie kończą się twarde negocjacje, a zaczyna wykorzystywanie pozycji dominującej?

Przede wszystkim ustawa jasno określa, jakie informacje muszą być przekazane wydawcom przez big techy, aby można było uznać, że negocjacje są prowadzone w uczciwy sposób i w dobrej wierze. Nie da się uczciwie usiąść do stołu z rynkowym dominantem i prowadzić negocjacji, jeżeli nie ma się od niego podstawowych informacji. 

Czego dokładnie zabrakło?

To informacje dotyczące tego, jak wykorzystywane są artykuły prasowe przez Google, jakie korzyści finansowe osiąga Google z tego tytułu oraz w jaki sposób, na podstawie jakich czynników, skalkulował stawkę proponowanego wynagrodzenia. Bez tych informacji negocjacje z firmą, która ma na rynku tak silną pozycję, że może działać bez oglądania się na kontrahentów i konkurencję, nie mogą być uczciwie prowadzone. Stąd zarzut, że spółki z grupy Google nadużywały pozycji dominującej, nieuczciwie prowadząc negocjacje zmierzające do ustalenia warunków z wydawcami.

Czy kontaktowaliście się z Google, prosząc o jakieś wyjaśnienia?

Dotychczas nie, choć będziemy żądali wyjaśnień w formalnym postępowaniu.

A dlaczego nie zrobiono tego wcześniej? Nie byłoby szybciej?

Zdecydowaliśmy, żeby nie prowadzić postępowania wyjaśniającego, właśnie po to, aby wyjaśnić sprawę szybciej. Materiał dowodowy, którym dysponowaliśmy, pozwolił na postawienie zarzutów bez żadnych wątpliwości.

Widzieliśmy, co się dzieje i mieliśmy istotne i potwierdzone informacje od drugiej strony dotyczące tego, jak te negocjacje przebiegały. Wiemy, że nie spełniono obowiązku dotyczącego przekazywania informacji, które nowelizacja ustawy o prawie autorskim wprost przewidziała.

Jak teraz będzie wyglądało to postępowanie? Co w praktyce będzie się działo?

W tej chwili piłeczka jest po stronie przedsiębiorcy. Czekamy na odniesienie się do przedstawionych zarzutów. Przede wszystkim oczekujemy, aby Google wytłumaczył, dlaczego nie przekazywał wymaganych prawem informacji wydawcom w toku negocjacji.

A co z wydawcami, którzy w międzyczasie takie umowy z Google zawarli?

Chcemy sprawdzić, czy te umowy zostały zawarte na uczciwych warunkach, z uczciwymi stawkami. Natomiast musimy mieć świadomość, że większość wydawców takich umów zawartych nie ma. Google w swoim komunikacie po informacji o zarzutach wskazał na 5 500 podmiotów w całej Europie i zaledwie garstkę podmiotów w Polsce, co pokazuje, z zagadnieniem na jaką skalę musimy się zmierzyć.

Skoro jasno określono, jakie dokumenty i dane Google musi dostarczyć, a tego nie zrobił, to dlaczego tak działa? Przecież musiał wiedzieć, że to się skończy w ten sposób.

To jest bardzo dobre pytanie. Nie wiem, czy to taktyka negocjacyjna. Być może chodzi przede wszystkim o to, że firma wbrew prawu nie chce pokazać, jak duże przychody osiąga z tytułu wykorzystania konkretnych materiałów wydawców, chcąc narzucić niższe, niekorzystne stawki, żeby gros korzyści ekonomicznych zachować dla siebie. To jedyna rzecz, która mi osobiście przychodzi do głowy.

Natomiast z punktu widzenia urzędu kluczowe jest to, że nie został zachowany obowiązek informacyjny po stronie big techu, który miał usuwać asymetrię informacji pomiędzy nim a wydawcami. Ten obowiązek miał m.in. eliminować warunki, w których dominant mógł narzucać niekorzystne warunki na rynku.

Czy w toku tego postępowania wydawcy albo UOKiK dowiedzą się, jakie są faktyczne przychody Google z tego tytułu?

Tę kwestię będziemy weryfikowali m.in. zajmując się umowami, które już zostały zawarte. Informacje o przychodach związanych z wykorzystaniem treści wydawców będą kluczowe dla określenia, czy również tutaj nie doszło do nieuczciwego wykorzystania pozycji rynkowej przez Google.

A co, jeśli okaże się, że stawki nie są w porządku, ale niektórzy wydawcy podpisali umowy, bo dla nich były zadowalające?

Mam świadomość, że zwłaszcza mniejsi wydawcy mogli ulegać presji i brać to, co daje Google. Zależy nam na tym, żeby dobrze to wyjaśnić, wiedzieć, w jakiej sytuacji jesteśmy i czy doszło do podejrzewanego przez nas nadużycia pozycji dominującej. Tak jak wspomniałem, kluczowe jest to, w jaki sposób prowadziła negocjacje. W naszej opinii mogła prowadzić je w sposób nieuczciwy, nadużywając swojej pozycji rynkowej.

Ile może potrwać to postępowanie?

Wszystko oczywiście zależy też od tego, jak Google będzie współpracował w toku postępowania. 

Mówimy raczej o pół roku, trzech czy pięciu latach?

Na pewno mówimy co najmniej o miesiącach, bo zgromadzenie wszystkich danych, ich analiza i dopytanie o szczegóły, czyli o wszystko, co powinno się wydarzyć w ciągu ostatnich dwóch lat, będą wymagały znacznej pracy po naszej stronie.

Musimy ustalić, w jaki sposób kalkulowano wynagrodzenie, w jaki sposób powinno być ono kalkulowane i dlaczego nie przekazano kluczowych informacji z punktu widzenia ustawy. Na zdobycie tych informacji i zgromadzenie kompletnego materiału dowodowego potrzebujemy czasu.

Jeśli za kilka miesięcy zarzuty się potwierdzą, co to będzie oznaczać dla właścicieli mediów, którzy liczą na pieniądze od Google?

Na tę chwilę jest zbyt wcześnie, aby wskazywać, jak zakończy się postępowanie. Dla nas istotne jest to, żeby drobiazgowo wyjaśnić, co właściwie się wydarzyło i jaki mógł być zakres nadużycia pozycji dominującej przez Google. Wynik postępowania będzie miał znaczenie nie tylko dla obecnych uczestników rynku, ale też na przyszłość.

Ale skoro stawiacie zarzuty bez wcześniejszego postępowania, bo macie tak mocne dowody, to raczej sugeruje to określony kierunek finału?

Dzisiaj jest za wcześnie, aby określić, jak to postępowanie się zakończy. Liczymy na konstruktywną współpracę ze strony Google, aby stało się to jak najszybciej. Google dysponuje narzędziami, pozwalającymi uczciwie rozliczyć się z wydawcami i pozawierać umowy, które powinien zawrzeć i które zawierał w wielu innych państwach członkowskich Unii.

Jeżeli widzimy konstruktywną postawę po stronie przedsiębiorcy, gdy zaniechał on prowadzenia określonych działań – to zawsze bierzemy to pod uwagę przy rozstrzygnięciu sprawy.

Czy UOKiK może tylko nałożyć karę na Google czy zmusić firmę do określonych stawek lub zachowań w trakcie negocjacji?

Możemy stwierdzić występowanie praktyki i nałożyć karę – to jeden z potencjalnych scenariuszy. Drugi jest taki, że możemy wydać decyzję zobowiązującą – przy konstruktywnej postawie spółki.

Niezależnie od tego, jak skończy się to postępowanie, pamiętajmy, że nowelizacja ustawy o prawie autorskim przewidziała również szczególną rolę dla prezesa UKE. To on, dysponując odpowiednimi informacjami, może samodzielnie określić wynagrodzenie należne wydawcom. Może również przeprowadzić mediacje, po których – kto wie – być może Google podejdzie do tego procesu dużo bardziej otwarcie i dojdzie do porozumienia z wydawcami.

Czyli mimo tego postępowania i zarzutów UOKiK finalnie nie będzie mógł powiedzieć Google: "Macie zapłacić tyle i tyle, na takich zasadach"?

Od tego jest Urząd Komunikacji Elektronicznej, ale pamiętajmy, że działanie władcze ze strony regulatora, w postaci narzucenia wynagrodzenia, według którego powinny rozliczyć się strony, jest pewną ostatecznością. Zawsze najlepiej ustalić warunki współpracy w drodze porozumienia pomiędzy przedsiębiorcami. Liczymy na to, że wciąż jeszcze jest czas, aby takie porozumienie pomiędzy wydawcami a Google nastąpiło.

W komunikacie UOKiK dość mocno podkreślano, że nie zajmujecie się badaniem stawek i nie chcecie być wciągani w spór pomiędzy wydawcami a big techami. Ale czy można faktycznie uczciwie ocenić uczciwość negocjacji bez badania tych stawek? Czy to nie będzie trochę teoretyzowanie?

Nie będziemy wchodzili w to, na jakich warunkach strony mogą zawrzeć umowy. Natomiast będziemy przyglądali się temu, czy w procesie ustalania i kalkulacji stawek informacje, które powinny zostać przekazane, rzeczywiście zostały wykorzystane. Nawet jeżeli stawki zostały już określone w umowach, będziemy chcieli przyjrzeć się, czy zostały skalkulowane w sposób przewidziany ustawą.

Kluczowe dla nas jest jednak dokładne przyjrzenie się temu, co i jak powinno zostać przeprowadzone w procesie negocjacji. Chcemy ustalić fakty, chcemy danych, dokumentów i dowodów, bo podejrzewamy – i to jest klucz naszego postępowania – że nieprzekazanie informacji oraz sposób prowadzenia negocjacji stanowiły nadużycie pozycji dominującej ze strony Google.

Postępowanie dotyczy czterech spółek. Niektóre są zarejestrowane w Polsce, inne za granicą. Czy macie faktyczną sprawczość wobec tych zagranicznych spółek?

Mamy tutaj cztery podmioty, w tym jedną polską spółkę. Wynika to z zakresu świadczonych przez nie usług, w tym z zakresu działań, za które odpowiadają w ramach jednej grupy kapitałowej.

Tego typu działania prowadziliśmy już wielokrotnie w przeszłości. Mamy narzędzia, żeby skutecznie egzekwować prawo, także gdy aktywność zagranicznego przedsiębiorcy oddziałuje na polskich konsumentów i polski rynek. Mówimy oczywiście o legalnie działających przedsiębiorstwach, bo w przypadku oszustw i przestępstw właściwa jest prokuratura.

Nie mam wątpliwości, że tak duży podmiot, także ze względu na swoją międzynarodową reputację, powinien współpracować i dążyć do wyjaśnienia wszelkich okoliczności tej sprawy.

Potencjalna kara to do 10 proc. przychodów?

Do 10 proc. obrotu każdego z przedsiębiorców.

Od czego zależy, czy to będzie 10, 5 czy 3 proc.?

Wytyczne w zakresie antymonopolu bardzo wyraźnie wskazują, co jest istotne: jaka to praktyka, jak długo trwała, jaki miała zakres i jaki skutek wywoływała na rynku. To między innymi te elementy wykorzystujemy przy miarkowaniu sankcji w każdej decyzji wydawanej na gruncie prawa antymonopolowego.

Negocjacje z Google prowadziły trzy podmioty: Repropol, Związek Pracodawców Wydawców Cyfrowych i Stowarzyszenie Niezależnych Wydawców. Badaliście, jak Google traktował każdą z tych grup, czy dostaliście sygnały tylko od jednej z nich?

Informacje, którymi dysponowaliśmy, wystarczyły do określenia, jak wyglądały te negocjacje. Teraz, w formalnym postępowaniu, dużo głębiej będziemy wchodzili w szczegóły materiału, którym już dysponujemy. Będziemy dużo dokładniej przyglądali się poszczególnym elementom procesu negocjacyjnego, ale także danym, które w myśl ustawy o prawie autorskim powinny zostać przekazane przez Google także każdemu z tych trzech stowarzyszeń.

Niezależnie będziemy przyglądali się również temu, jak szczegółowo wyglądały dane, którymi dysponowały poszczególne grupy negocjujące warunki po stronie wydawców.

Dlaczego rozmawiamy i mówi się tylko o Google? Dlaczego w tym postępowaniu nie ma Mety, X czy TikToka?

Bez wątpienia Google jest największym big techem wykorzystującym artykuły prasowe i materiały dziennikarskie. Największa liczba sygnałów, którymi dysponowaliśmy, dotyczyła właśnie negocjacji z Google, stąd od niego zaczęliśmy postępowanie.

Ale przyglądamy się również innym podmiotom, m.in. temu, jak na przykład Meta wykorzystuje treści i artykuły dziennikarskie. Na tę chwilę mieliśmy mniej sygnałów wskazujących na możliwe nieprawidłowości w zakresie negocjacji wynagrodzeń z jej strony. Ale możliwe, że w przyszłości będziemy zajmowali się również tym zagadnieniem.

Jest tu lekki paradoks, bo jednocześnie sami wydawcy mówią, że ze wszystkich big techów Google najpoważniej podchodzi do tych rozmów, a jednocześnie to on dostał zarzuty. Można być i dobrym, i złym?

Interesujące pytanie, trochę natury filozoficznej. Jako Prezes UOKiK nie oceniam, która jest dobra, a która zła; która lepsza, a która gorsza.

Prowadząc postępowania oceniamy działania, skutki tych działań i ich zakres. Pamiętajmy, że gdy mówimy o Google, nie mówimy tylko o wyszukiwarce ani tylko o usługach, którymi się zajmujemy, takich jak Google Discover czy Google News. Mówimy o całej palecie innych usług, choćby YouTube, oraz innych narzędzi i aplikacji, które oferuje Google. Jest to zatem podmiot, który ma największy wpływ również na to, jak treści i materiały dziennikarskie docierają do użytkowników.

Google jest jednym z największych inwestorów zagranicznych w Polsce, bardzo aktywnym, przyczyniającym się do rozwoju polskiej gospodarki. Jednocześnie jest big techem, który już w przeszłości w Unii Europejskiej spotykał się z bardzo poważnymi zarzutami, a także decyzjami stwierdzającymi naruszenia, choćby w przypadku takich usług jak Google Shopping.

Mamy w urzędzie świadomość tego, że działalność największych graczy, obok wielu pozytywnych aspektów, wiąże się również z istotnymi zagrożeniami i ryzykami, w szczególności z możliwością nadużywania przez nich pozycji dominującej wobec innych uczestników rynku.

Co powiedziałby Pan wydawcy, który mówi: "Postępowania, zmiany prawa, negocjacje, mediacje, a pieniędzy jak nie było, tak nie ma i nie wiadomo, kiedy będą"?

Zauważę jeszcze raz: regulatorem rynku, który może narzucić stronom stawki, jest Prezes UKE. Ta "opcja atomowa" wciąż jest na stole – prezes UKE wciąż może określić i narzucić wysokość stawki wynagrodzenia za treści tworzone przez wydawców, a wykorzystywane przez big techy, w tym przez Google.

Jesteśmy dwa lata po wejściu w życie przepisów. Pewne negocjacje i dyskusje już się odbyły, także pomiędzy różnymi wydawcami a big techami. My widzimy natomiast, że Google mógł nadużyć pozycji dominującej w sposobie prowadzenia negocjacji, nie przekazując kluczowych informacji, nie określając, jak korzysta z treści i jakie osiąga przychody, w tym przychody z reklam. To zagadnienie leży w naszych kompetencjach i nim się zajmujemy.

Jeżeli wydawcy nie dojdą do porozumienia z Google, może się okazać, że to prezes UKE określi wysokość stawek. Oczywiście może to być rozwiązanie nieoptymalne z punktu widzenia którejś ze stron, ale wciąż pozostaje dostępne po to, aby tę kwestię unormować, jeśli strony nie osiągną porozumienia.

Czyli dla wydawcy to postępowanie to krok w dobrą stronę, ale realnie jego finał nie sprawi, że będzie wiedział, ile pieniędzy i na jakich zasadach może dostać?

To zależy od podejścia dominanta rynkowego, a także gotowości do narzucenia stawek przez prezesa UKE. Robimy to, co do nas należy, w zakresie naszych kompetencji – podejrzewając nadużycie pozycji dominującej, postawiliśmy przedsiębiorcy zarzuty. To może wpłynąć na jego postawę i zachowanie na rynku.

Czy w toku postępowania możecie w jakiś sposób zmusić Google, żeby pokazał wydawcom dokumenty i dane, których wcześniej nie pokazał? Czy po prostu stwierdzicie: "Nie pokazaliście ich, to było złe" i nałożycie karę?

Dla nas kluczowe jest, żeby wyjaśnić, co się wydarzyło, zweryfikować zarzut, który postawiliśmy. Wierzymy, że dominant wciąż może wrócić do stołu negocjacyjnego i zachować się zgodnie z prawem. Tego typu zmiany postaw uwzględniamy w naszych postępowaniach, a także przy wydawaniu decyzji.

Czy w kontekście Rafała Brzoski i Mety dzieją się teraz po Waszej stronie jakieś zintensyfikowane działania?

Właściwa w tym zakresie jest Komisja Europejska, która prowadzi bardzo szerokie postępowanie dotyczące scamu na platformach Mety. Bardzo mocno nad tym ubolewam, ponieważ wszczęliśmy postępowanie już wiele lat temu. Zgromadziliśmy obszerny materiał dowodowy pokazujący, jak poważnym nadużyciem jest scam na platformach kontrolowanych przez Metę, jak duże jest to zjawisko i jak mocno narażeni są na te praktyki polscy konsumenci.

Po wejściu w życie Digital Services Act to Komisja Europejska jest właściwa do tego, żeby tego typu praktyki eliminować z rynku i sankcjonować działalność przedsiębiorcy, jeżeli nie dba o to, aby scam nie był obecny na zarządzanych przez niego platformach. Musieliśmy zakończyć to postępowanie, ponieważ przepisy europejskie wprost wskazują, że wyłącznie Komisja Europejska jest właściwa w tym zakresie.

Czyli UOKiK nie może nic zrobić Mecie w kontekście scamu?

Otwarte postępowanie ma Komisja Europejska. Jeżeli równolegle podjęlibyśmy działania i wydali decyzję, z pewnością mogłoby to zostać uznane za rażące naruszenie przepisów prawa i przekroczenie uprawnień.

Już kilkukrotnie zwracaliśmy się do Komisji Europejskiej, aby te działania wobec Mety przyspieszyła ze względu na interes polskich konsumentów, którzy każdego dnia tracą na scamie publikowanym na platformach Mety.